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2022年6月底以来，部分城市出现期房项目业主集体“断供”现象，主因在于预售制下，部分开发企业发生资金流动性问题导致期房停工或烂尾。在对期房交付担忧的情绪下，消费者对购买现房项目的倾向性加大，2022年全国商品住宅销售面积同比下降26.8%，其中期房销售面积同比下降29.6%，而现房销售面积仅微降2.3%，现房销售面积占商品住宅销售的比重自2018年明显回落后出现回升，2022年占比回升至13.9%（2010-2017年期间，住宅现房销售面积占比普遍在22%-23%左右，2020-2021年占比仅为10%）。
今年1月，全国住房和城乡建设工作会议指出“有条件的可以进行现房销售，继续实行预售的，必须把资金监管责任落到位，防止资金抽逃，不能出现新的交楼风险。”预计今年试点工作将较快推进，近期已有多地发文要试点现房销售，这也使“预售制是否应该退出”再次成为各界热议话题。
回顾过去，自我国预售制推行以来，商品房项目不能顺利交付的问题时有发生，虽然各地对开发企业预售资金等方面进行了监管约束，但仍有部分购房者的权益没有完全得到保障。相比于预售制，现房销售更符合大众对商品房销售的期望。近年来，部分省市陆续进行商品房现房销售试点工作，积累相关经验，如海南省于2020年已要求全面实行现房销售，今年以来，已有山东、河南、安徽、四川四省提出支持有条件的城市开展商品房现售试点。那么现阶段是否会全面取消预售制度？住房销售制度未来将如何发展？本文通过梳理预售制现存的问题、对比国内外预售资金监管政策，对预售转向现房销售的影响及未来发展路径进行探讨分析。
一、我国预售制度发展历程及现状
上个世纪随着经济快速发展和社会不断进步，居民对商品房的需求迅速提升，而我国商品房供应量严重不足，造成供需不平衡的现象。为了提高商品房供应量，缓解企业资金压力，内地借鉴中国香港的楼花销售制度，开始推出商品房预售制。
上世纪50年代，香港住宅普遍整栋出售，成交量极低，企业资金回笼慢。霍英东首创“卖楼花”模式，提出楼房在建成之前进行销售，同时将每层住宅按单元进行单独销售，该模式有利于增加住房供给的同时，亦降低了商品房购买门槛，推动房地产行业的快速发展。1956年香港政府出台了《预售楼花同意书》，以法律形式确认了商品房预售制度。
90年代，在我国城镇化进程初期，商品房供给出现短缺现象。借鉴香港的楼花模式，我国逐渐开始预售制度试点。1983年深圳率先开始商品房预售试点，1986年上海跟进。1994年7月颁布的《城市房地产管理法》，正式在法律层面确认了商品房预售制度，对商品房的预售条件、监管作出了原则性规定，要求商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。同年11月，住建部发布了《城市商品房预售管理办法》（分别于2001年与2004年进行过修订），对房屋预售行为的定义、预售条件、需要提供的证件、相应程序等进行明确要求。
表：商品房预售制度出台历程
资料来源：中指研究院综合整理
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1.商品房预售条件
根据《城市商品房预售管理办法》（2004年修正版），商品房进行预售需要满足以下基本条件：
（1）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；
（2）持有建设工程规划许可证和施工许可证；
（3）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和施工交付日期；
（4）应当向城市、县房地产管理部门办理预售登记，取得《商品房预售许可证》。
在此基础上，不同城市对商品房预售条件设置了细则要求，如施工进度达到封顶或主体结构的一定比例，在满足预售条件后，开发企业即可进行项目开盘，并开启商品房预售工作。各城市中，一二线城市预售条件普遍较高，上海、广州、深圳、厦门等城市取得预售许可证时普遍要求低楼层项目完成结构工程并封顶。
表：部分城市预售许可证形象进度要求
资料来源：各城市住建局，中指研究院综合整理
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2.商品房预售资金监管
在购买期房过程中，购房者的购房款由定金、首付款与按揭贷款等部分构成。项目开盘前部分购房者会被要求缴纳定金或冻资，用以锁定房源或获取折扣，开盘确定购买意愿后，双方即进行签署合同、交纳首付款、办理按揭贷款等程序。购房者一般在银行审批放款后的次月或按照合同要求进行还款，待至项目完工交付后办理产权证。
在预售制度下，购房者需要先缴纳购房首付并进行按揭还款，项目竣工后才可以收房，在此过程中，对预售资金进行监管至关重要。
期房成功销售后，预售资金将受到政府与银行监管，后续按照规定陆续放款。一般而言，预售资金应全部直接存入专用监管账户进行监管，开发企业不得直接收取或另设账户收存购房人的购房款。各地在对预售资金进行全额监管的基础上，将资金划分为一般监管资金和重点监管资金。一般监管资金指超过重点监管资金额度以外的监管资金，开发企业可按各城市规定提取，同时应当优先用于监管项目的建设或开发贷的偿还。重点监管资金一般用于确保项目工程建设进度的正常推进，由于《城市商品房预售管理办法》明确“商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”，因此各地区监管方式、监管额度、发放节点等有所不同。重点监管资金额度的确定方法一般包括：按每平米固定成本核算、按计划工程造价预算上浮比例、按预售款比例等；资金拨付节点则根据各地政策，达到相应条件时按一定比例进行资金发放。
另外，部分地方政府允许房企可以用银行等金融机构开具的保函来替换等额的预售监管资金，并要求替换后监管账户内的余额满足规定要求。开发企业需自行联系愿意出具保函的金融机构，并得到监管银行的认同。同时，出具保函的金融机构由于承担相应风险，需要开发企业拥有较好的信用资质及财务状况，或向开具保函的银行提供一定的抵押物。
图：商品房预售资金监管方式
资料来源：中指研究院综合整理
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表：部分城市重点资金监管方式
资料来源：各城市住建局，中指研究院综合整理
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3.预售制度现存的问题
从房地产行业发展的角度来看，预售制度下企业资金得以快速回笼，资金周转时间大幅缩短，项目投资节奏加快促进商品房供应量增加。不可否认的是，预售制度促进了我国房地产行业的快速发展。在过去20多年中，预售制解决了房屋短缺的相关问题，同时相比于现房，期房以较低价格销售也降低了购房者的置业门槛。
从历史数据看，过去20年，期房销售一直是市场主流，且伴随着房企高周转、高杠杆模式的发展，期房销售占比呈现上升趋势，现房销售占比在2020年降至仅有10.2%。
早在2006-2008年，全国商品住宅现房销售比例曾达到30%以上，2009年降至27.1%，此后，房企周转速度加快，2010-2016年，现房销售比例稳定在22%-23%左右，2017年现房销售面积出现回落，导致占比下降，2018年现房占比已降至15.7%，2020、2021年占比仅为10.2%和10.4%。2022年，在期房交付风险上升后，现房销售占比出现提高，全年商品住宅现房销售1.6亿平米，同比微降2.3%，而同期住宅期房销售面积大幅下降29.6%，现房销售占比回升至13.9%。
图：2006年以来商品住宅期房及现房销售情况
数据来源：国家统计局，中指数据CREIS（点击查看）
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从各地现房销售情况来看，海南省现房销售制度施行后，新出让土地均需现房销售，2022年现房销售比例接近40%。黑龙江、天津、吉林等地区由于购房者置业情绪较低，项目去化慢，不少期房项目拖成现房销售，2022年现房销售面积占比分别达到39%、34%、26%。青海、四川、河北等省份2022年现房销售比例均不足10%。
表：2022年各省商品住宅现房销售情况
注：现房销售面积占比=商品住宅现房销售面积÷（现房+期房销售面积）
数据来源：国家统计局，中指数据CREIS（点击查看）
预售制在推动房地产行业快速发展的同时也显露出诸多弊端，例如开发企业违规挪用预售款，导致项目出现烂尾等。由于购房款的提前支付，项目存在的风险也转嫁给了购房者。此外，预售商品房交付标准与宣传口径不一等问题也会侵害购房者合法权益。
我国对于现房销售的尝试由来已久，央行早在2005年发布的《2004年中国房地产金融报告》中就提出过“考虑取消房屋预售制度”，2010年广西省南宁市成为全国取消房地产商品房预售制度的试点城市（政策未能落地），此后南京、苏州等城市推出要求现房销售的地块。2020年3月海南出台《关于建立房地产市场平稳健康发展城市主体责任制的通知》，指出“新出让土地建设的商品住房实行现房销售制”。山东也在《山东住建事业发展“十四五”规划》中明确提出，“从严掌控新建商品房预售许可条件，逐步提高预售条件，鼓励有条件的地方或项目推行现房销售”。2021年以来，北京、福州、绍兴等地再次推出现房销售地块试点，2023年全国住房和城乡建设工作会提出“有条件的可以进行现房销售”，河南省住房和城乡建设工作会议明确“以郑州、开封为试点，积极探索预售制度改革和现房销售。”我国对于现房销售尝试从未止步，未来在推进房地产行业稳定发展的过程中，现房销售试点范围有望继续扩大，预售制度的改革仍在持续推进。
表：部分省市现房销售相关政策梳理
资料来源：中指研究院综合整理
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表：部分城市现房销售地块成交情况
资料来源：中指研究院综合整理
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二、对比发达国家商品房预售制，我国预售制仍有优化空间
目前国际上多个发达国家同样存在预售制度，允许商品住宅在竣工前销售。针对其风险性，各个国家均有相关政策保障购房者权益。但由于房地产发展轨迹不同，各地预售制度存在较大差异。通过对比国际经验，可以看到，国内预售制度仍有优化空间。
从国际经验来看，针对期房销售，各国期房交付前的首付及部分购房资金一般由律师或第三方机构进行监管，待项目交付后支付给开发企业。房地产开发企业的资金主要来源于银行的建筑贷款而非住户购房款。同时，开发进度一般会向买方律师或监督机构定期报备，使购房者充分掌握期房的建筑情况、资金拨付信息等，保障期房及时交付。相比其他国家预售制，我国在首付保障、工程监管等方面仍有待继续优化，同时在购房者付款节奏和按揭还款时间等方面仍有改进空间。
1．美国：开发企业交付前无法获得预售房款，若未交付购房者可仲裁取回预付款
美国房地产市场对于房屋预售行为没有法律限定，无需办理特殊许可证。各州对于房屋预售的规定有所不同，共同点是预售资金拨付机制较为严格，需交付后银行等金融机构才将首付和按揭贷款资金拨付给开发企业。
一般来说，开发企业建筑资金大部分来源于建筑贷款，建筑贷款额度一般在预估建筑价值的65%-80%，开发企业需要与贷款方共同商议工程时间计划表，建筑贷款将按照建筑节点进行放款。银行等贷方将对开发企业的建筑节点情况进行监督，保证房屋正常销售交付，开发商可以正常偿还贷款。
购房者与开发企业确定预订意向后，一般要支付定金并签订预售合约，明确购房款的支付时间、方式等。定金比例通常在房价的5%左右，并在一定期限内可无条件返还。大多数房屋交易在竣工后办理贷款手续，部分地区购房者前期需要支付相应首付款（通常为房价的10%-20%），该款项按照施工节点进行房款分期支付。该部分房款将被存于开发企业的代理律师事务所负责管理的托管账户上，直至商品房正式交付，开发企业才能获得相应款项。如果楼盘烂尾未能交付，购房者可通过申请仲裁取回，不承担任何责任与损失。按揭贷款一般可以在房屋交付后进行还款，如果开发企业与贷方有合作关系，则可以提前敲定贷款利率，防止加息带来的利息上涨。
2．日本：金融机构发挥监督作用，实行期房定金保全措施
日本通过法律对商品住宅的预售行为作出一定限制，充分发挥金融机构的监督作用，对开发企业期房交付风险进行防控。法律法规方面，日本1952年6月颁布第176号法令《宅地建筑物交易法》，规范土地和房屋交易有关事项，对交易细则、各方责任等做出要求，该法律经过不断修订使用至今。《宅地建筑物交易法》原则上不允许建设工程完成前进行房屋销售，但完成“期房定金保全措施”后允许预售（定金不超过5%也不超1000万日元可不采用）。措施要求开发企业在签订预售房的交易合同时，需要向银行等金融机构申请购房者所付定金的担保或保险，金融机构向购房者出具担保书或者保险的保证书，协助监督开发企业施工情况，如开发企业出现违约，金融机构将对购房者进行赔付。
进行预售交易时，开发企业有义务向消费者说明房屋交付使用时的详细情况，法律规定购房者支付的定金比例不得高于房价的20%，余款待至商品住宅竣工交付时才向开发企业支付。通常签订预售购房合同后，购房者即可与金融机构申请按揭贷款，但按揭放款与还款通常在交付后开始进行，开发企业一般在交付后获得售房款项。该制度对购房者的权益进行保障，避免了房地产开发企业未能正常履行合同而对购房者造成财产损失。
3．英国：资金通过双方律师进行转移，开发企业与担保商合作提供首付担保
英国一般通过双方律师确定交易细则，律师协助购房者监督相关流程及协议，维护购房者相关权益。项目前期，开发企业一般通过建筑融资获取项目总成本70%-90%的资金，金融机构根据与开发商商议的工程时间节点，进行资金拨付。对于预售项目，购房者确定购房意向并签订预售合同后，通常需要支付预定金。根据房屋类型、位置、开发企业及中介公司的不同，预定金金额也有所区别，一般在房屋总价的2%-5%。在签订合同的三周内，购房者需根据协议支付首付款，一般首付比例在10%-25%，预定金也将转入首付款内。同时，大多数开发企业都与担保商合作提供首付担保服务，首付将被存放在单独的账户中，由英国抵押贷款协会认可的独立担保商以信托方式持有并担保，担保商负责在楼盘出现问题时完成开发或偿还相应首付；通常担保赔偿有10万英镑或10%房款孰低的上限，超出此范围的首付将难以被赔偿。
后续款项将以分期形式缴纳，每笔金额大概为房价的5%-10%，交付前付款比例一般为20％-45％。预售房款一般通过律师进行转移，同时律师会对项目进度进行监督，保障购房者资金安全。在交付前，英国规定房屋需要经过房产公证公司的检验验收才能交付，其余55%-80%房款在确认交付后将支付给开发企业。按揭贷款方面，针对贷款具体细则，不同的金融机构略有不同，大多数购房者可在交付前6个月进行按揭贷款申请，提交相应材料以及房产评估报告，金融机构在审核完成后向开发企业律师账户拨发贷款资金。
4．德国：根据建筑施工进度分期付款
德国在《经纪人和房地产开发商条例》中制定了付款计划的相应标准，可在政府确定的付款计划标准中挑选相应节点，将整个付款计划划分为最多7期，完成相应的项目节点，方可收取相应比例款项，保障购房者资金安全，化解可能出现的交付风险。如果开发商要求买方支付的款项高于法律规定的预付款，则根据联邦法院的相关裁决，原定付款计划将失效，所有房款均可在验收后进行支付。
表：德国商品住宅付款计划相应标准
注：支付款项比例为逐级累计制
资料来源：中指研究院综合整理
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首付方面，德国没有要求最低首付比例，根据项目及开发企业的不同，一般首付比例在0-30%之间。在交易流程方面，确定购买意向后，双方一般签订预定协议，保证不会在约定时间内将财产提供给任何方。在开发企业从银行所贷的建设融资还没有完全批准、建筑许可证也未全部发放的情况下，为了确保后续交易能够顺利进行，购房者可先与开发企业签订初步合同并进行公证，防止开发企业将商品房销售给其他人。在签订正式购买合同前，购房者即可向银行申请按揭贷款。签订合同后，开发商将根据工程进度向购房者发送账单，购房者则转交账单给贷款银行，向开发企业支付相应款项。在工程完工后，一般仍有10%的购房款由律师专项保管3年至5年，作为房屋质量纠纷的保证金。民法典规定购房者可以要求双方银行对开发商信誉及工程进度提供担保，进一步降低开发商违约的可能性。
表：部分国家预售制度对比
资料来源：中指研究院综合整理
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三、预售制转向现房销售制度的影响分析
相比预售制，现房销售要求开发企业在项目竣工备案后进行销售，能够一定程度保护消费者的权益不受侵害，也能对高周转与高杠杆可能引发的行业风险进行一定约束。与此同时，从预售转向现房销售，对开发企业、购房者、政府、金融机构、行业等各方均将带来诸多影响。
图：全面实施现房销售的影响
资料来源：中指研究院综合整理
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对开发企业影响：周转速度减缓，资金效率降低
对于房地产开发企业而言，期房销售在满足商品房形象进度以及其他条件即可获取预售许可证，而现房销售则需要等待竣工备案后方可销售，项目开盘销售时间从拿地后的数月提至数年。
开发企业经营现金流相当一部分依靠开盘后回流的预售房款，现房销售后回款周期大幅延长，意味着开发企业无法实现资金快速回笼，同时开发贷还款也需等待现房销售。现房销售模式需要企业承担更大的风险，若项目建成后销售不及预期，前期投入资金回收及偿还贷款将面临巨大压力，这也将倒逼企业更加尊重市场供求规律，审慎拿地，科学决策。同时，数倍于期房销售的回款周期意味着房地产企业无法将资金再快速投入新的项目，相同时间内开发的项目数量将明显减少，企业规模增速将明显下降。
图：一般住宅项目现房销售与期房销售时间对比
资料来源：中指研究院综合整理
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另外，现房销售利于保障楼盘项目品质，对项目工程质量提出了更高的要求，有效避免虚假宣传、质量瑕疵、延期交付、烂尾等风险。现房销售更加考验企业的产品力，高产品力、强品牌力的企业未来发展机遇或将更大。
对购房者影响：产品质量所见即所得，但商品住宅价格或有所抬升
现房所见即所得更符合购房者置业意愿，但从市场来看，由于贷款时间及销售周期的延后，现房项目整体占用企业自有资金时间拉长，成本提高，这就使得市场上现房销售楼盘的价格一般高于同类型期房销售的项目。同时，短期供应能力下降也会对市场供求关系产生影响，进而带来价格的波动。
对政府影响：现房销售下卖地收入或承压
现房销售将促使房企审慎拿地，因此部分城市的土地热度将下降，土地成交规模也将缩量，这将直接影响地方政府财政收入，为了提高企业拿地积极性，地方政府需合理降低土地价格。从积极的方面来看，现房销售下，购房者的权益保障性提升，新建住宅市场相关投诉维权频次有望降低。
金融机构影响：现房销售使项目开发贷期限延长，后续部分销售风险将由金融机构承担
在现房销售完全取代期房销售后，银行所需承担的风险也相应提升。在期房销售的项目中，销售回款逐步覆盖开发贷及自有投入资金，使得开发商实现现金流回正，但若项目烂尾，购房者不但无法收房，还需要继续向银行偿还贷款。而现房销售模式中，销售回款节点大幅延后，建设阶段的开发贷使用期限延长，若项目建成后滞销，企业偿还金融机构贷款的不确定性将明显提升。
图：现房销售与期房销售住宅项目资金来源对比
资料来源：中指研究院综合整理
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对行业影响：行业发展降速，转向高质量发展
现房销售模式下，房地产开发企业的高周转模式难以为继，现房销售有助于降低开发企业的资金杠杆；同时，现房销售模式短期内减少了市场新房供给量，一定程度上也会导致行业发展降速。另外，现房销售将促使企业回归产品，进一步加速行业优胜劣汰，促进行业更高质量发展。
四、未来商品房销售制度路径分析
（一）目前仍不具备全面实行现房销售条件
短期内全面实行现房销售将对市场供应能力造成影响，并对开发商资金实力以及地产金融支持模式提出更高的要求，目前并非全方位推行现房销售制度的合适时机。一是全面现房销售将对新房供应、地方财政带来影响。当前，市场供需环境并未得到明显改善，部分城市的商品房库存并不充足。在此背景下，一旦全面实行现房销售，在目前库存去化完成后，房地产市场将面临一定时间的供给断档期，造成供需结构的失衡。对于政府而言，现房销售或导致开发企业拿地意愿更加低迷，导致土地成交冷淡，从而影响政府财政收入，加剧地方政府财政压力。二是现房销售对开发企业资金提出高要求。当前开发企业资金压力仍较大，经营性现金流相当一部分来源于商品房销售回款。短期内全面取消预售制将使开发企业资金压力进一步加重，加速企业风险暴露。三是现房销售需要银行等金融机构转变资金支持模式。预售制度下开发企业使用开发贷等融资时间较短，预售开盘后即可逐步偿还贷款，银行资金回流速度相对较快。转向现房销售后，企业开发贷使用时间延长，金融机构如何更好地给予企业资金支持的同时，降低自身资金风险或是未来研究方向。
（二）未来新房销售模式发展路径
预售制度与现售制度并非是完全对立的关系，在向现房销售制度转变的过程中，预售制仍将发挥重要作用，过渡阶段二者之间的相互配合或将对市场产生一定促进效果。
1.开展现房销售试点，逐渐转向全面现房销售
对部分项目进行现房销售试点并逐步加大试点范围是目前向现房销售转变过程中较为合适的路径之一。
现房销售逐步推广前，市场基础条件需要得到满足。一是市场处于供求基本平衡或供过于求的状态，市场库存充足，在现售范围扩大的过程中不会造成市场供需失衡。二是逐步推动开发商适应现房销售模式，稳定供给端预期，给予市场充足的消化期。
现房销售制度下，相应的供给端政策、金融端政策需要同步跟进。在项目试点阶段适当通过降低地价，降低商业配建比例等措施，同时简化审批流程，对流程实行便捷化审批，减少企业拿地到开工所需时间，缩短项目开发周期，降低开发企业资金压力，提高开发商对现售地块的获取积极性；金融端研究合理解决资金缺口方案，有效满足开发企业建设期的合理融资需求。
2.在向现房销售制度发展过程中，不断优化预售政策和监管
目前，预售制度仍然是我国较为广泛使用的房地产销售制度，在保持目前制度的前提下，不断优化相关政策和监管亦是未来发展可选路径之一。2022年以来，各地政府已出台预售相关政策近200条，从优化预售条件、预售资金监管及相关预售流程等方面进行调整，推动商品房预售制度更加完善。
预售制度带来的直接问题之一在于交付风险，对其进行预防及化解将是完善预售制度的重要方向，如加强工程进度和资金安全的把控，对购房者付款节奏及按揭还款时间进行优化，对房地产开发企业实行信用分级制度，对存在交付风险、虚假宣传、质量问题等的企业提高其预售门槛，加强资金监管，维护购房者的合法权益。
整体来看，当前，预售制仍是我国商品房销售的绝对主流模式，短期内全面实行现房销售对商品房市场供应能力、开发商资金实力等均有较高的要求，需要循序渐进的推进。从实际情况来看，较为稳妥的方式是各地因城施策，结合当地市场供求关系、库存条件等开展试点，并不断总结试点经验，完善相关政策及制度安排。在此过程中，政府也需要不断完善预售制度，包括优化预售资金监管、加强工程进度管控、调整居民付款节奏等，促进行业更高质量发展。
